نويسنده: احمدرضا روشن*

در سال 2000 متوسط شاخص هزينه هاي دولتي آموزش عالي به توليد ناخالص داخلي درکشورهاي OECD معادل 9/0 درصد بوده است اين را خيلي مي شنويم که تا وقتي دانشگاه ها به بودجه دولتي وابسته هستند، نمي توانند در اداره و مديريت امور خود به طور مستقل عمل کنند. در اين مقاله مي کوشيم با شواهدي از تجارب بين المللي نشان دهيم که اين فرضيه اشتباه است و دانشگاه ها مي توانند در عين حالي که بودجه آنها توسط دولت و منابع عمومي تامين مي شود، مستقل بمانند و تا حدود بسيار زيادي آزادي عمل داشته باشند، اما قبل از آن، ببينيم مفهوم استقلال سازماني دانشگاه ها چيست.
    استقلال دانشگاهي بر اين باور دلالت دارد كه اگر قرار باشد موسسات آموزش عالي به بهترين وجه در خدمت جامعه باشند، بايد در تعيين اهداف و اولويت هاي خود و اجراي آنها آزاد گذاشته شوند. در گذشته و در شرايطي كه موسسات آموزش عالي، كوچك، خصوصي و در شمار، اندك بودند، كسب استقلال سازماني نسبتا آسان بود. اكنون كه اين موسسات، بيشتر، بزرگ تر و چند بُعدي شده و ارتباطي نزديك با جامعه و اقتصاد پيدا كرده اند و كمك هاي مالي هم از دولت دريافت مي كنند، دخالت دولت و نهادهاي آن بيشتر مشكل آفرين شده است؛ ليكن اگر بنا باشد كه موسسات آموزش عالي در پيگيري ماموريت هاي اساسي خود در كشف حقيقت و نيز توليد، به كارگيري و انتقال دانش و يافته ها موفق باشند، استقلال سازماني آنها از اهميت حياتي برخوردار خواهد بود.
    در حال حاضر درك از استقلال دانشگاهي دلالت ضمني بر حالتي دارد كه دانشگاه بتواند از قيد و بند دولتي رها باشد، بتواند امور داخلي خود را آزادانه اداره كند، منابع مالي را خود تخصيص دهد، از منابع غيردولتي تامين درآمد كند، هيات علمي مورد نياز را با توجه به نيازهاي داخلي اش استخدام كند و بالاخره اينكه شرايط آموزشي و پژوهشي را خودش تعيين كند. به اين ترتيب، استقلال دانشگاهي به موقعيتي اطلاق مي شود كه موسسه آموزش عالي مجاز باشد بدون دخالت و تاثير مستقيم نيروي خارج از دانشگاه، به اداره و مديريت امور خود بپردازد. اين ويژگي اما اصولادر دنياي واقعي خيلي کم وجود دارد و در عمل هيچ يك از موسسات آموزش عالي از كنترل و تاثيرپذيري خارجي رها نيستند و نمي توانند آزادانه آنگونه كه مي خواهند عمل كنند. وانگهي، مفهوم استقلال دانشگاهي يك مفهوم ثابت و پايدار در طول زمان نبوده است، اما در مجموع، مفهوم استقلال بايد در يک فرآيند دموکراتيک از تعامل سه جانبه بين دانشگاه، دولت و جامعه به دست آيد و طي آن حدود و ثغور استقلال؛ اصلاح و بازتعريف و در طول زمان، ارزش هاي جديدي را شامل مي شود.
    در اين باره، رابرت بردال (R.Berdahl) استقلال بنيادي و استقلال آيين نامه اي را از هم تفكيك كرده است. استقلال بنيادي بر قدرت موسسه در تعيين اهداف و برنامه هاي خود اشاره دارد، در حالي كه استقلال آيين نامه اي به تعيين شيوه هاي پيگيري اهداف و برنامه ها مربوط مي شود. بردال اين نكته را گوشزد مي كند كه دخالت در استقلال بنيادي از مداخلات محدود به موضوعات آيين نامه اي، بسيار نگران كننده تر است. همچنين، تمايز بين استقلال بنيادي و آزادي علمي (آكادميك) مورد توجه وي قرار گرفته است. آزادي علمي به شرايطي اطلاق مي شود که عضو هيات علمي در پيگيري امر تعليم و تحقيق بدون ترس از تنبيه يا از دست دادن شغل آزاد باشد، در حالي كه استقلال سازماني بنيادي، با وضعيت خودگرداني گروه هاي محققان در داخل موسسه آموزش عالي سر وكار دارد. البته حصول استقلال سازماني بدون آزادي علمي يا برعكس، امکان پذير است. چنانكه، دانشگاه آكسفورد، در اوايل قرن نوزدهم به اعضاي خود اجازه بهره مندي از آزادي علمي را نمي داد، در حالي كه دانشگاه هاي پروس در زمان هومبولت (Humboldt)، بدون استقلال، توانستند آزادي علمي خود را حفظ كنند، اما در عمل و در بسياري موارد، به نظر مي رسد كه اين دو مفهوم، متقابلامويد يكديگر باشند.
    شرايط جامعه بزرگ تر محيط بر هر موسسه، ناگزير استقلال سازماني را محدود مي سازد. در حالت عادي، كه موسسه آموزش عالي، به صورت مستقيم يا غيرمستقيم، بودجه قابل توجهي از دولت دريافت مي كند، دولت ممکن است به چگونگي هزينه شدن بودجه توجه کند؛ بنابراين ميزان استقلال، رابطه تنگاتنگي با مسووليت و پاسخگويي- هم به دولت و هم به عموم مردم- دارد. واقعيت اين است که در بسياري از کشورها، اين دولت است- و نه جامعه دانشگاهي- كه در عمل، ماهيت و محدوده استقلال سازماني را تعيين مي كند. بين دولت و جامعه دانشگاهي، نوعي «برزخ» وجود دارد كه مرزهاي آن با افزايش و كاهش مداخلات دولت و با افزايش و كاهش استقلال سازماني پس و پيش مي شود. دانشگاه ها در طول قرون متمادي مجبور به ايجاد تعادل ظريف بين حقوق خود براي اداره مستقل و نيز قدرت و فشار جامعه بزرگ تر براي برآوردن انتظاراتش بوده اند. اگر چه دانشگاه ها نتوانسته اند همواره از اين آزمون سربلند بيرون آيند اما تلاش براي مستقل بودن نزد آنها افول نكرده است.
    
    يک نمونه از استقلال دانشگاهي
    به طور کلي الگوي آغازين دانشگاه هاي اروپايي كه براي اولين بار در كشور فرانسه در قرن سيزدهم ميلادي پديدار گشت گرچه، هم اكنون با تحولات زيادي مواجه شده است، اما در عين حال مدل جهاني همه دانشگاه ها به حساب مي آيد. در بريتانيا (شامل كشورهاي انگلستان، اسكاتلند، ولز و ايرلند شمالي)، مديريت دانشگاه، به مديريت شماري از امور اعضاي هيات علمي و امور مالي دانشگاه اطلاق مي شود. در هر دانشگاه، نوعا چهار سطح عمده مسووليت ملاحظه مي شود. اين سطوح به ترتيب عبارتند از: 1- گروه 2- دانشكده 3- شوراي عالي دانشگاه ( كه بالاترين مسووليت علمي را به عهده دارد) و 4- هيات امنا. هيات امنا معمولاشورايي غيرعلمي است و تمايلي به مداخله در امور صرفا علمي ندارد. افزون بر اين، مسووليت بالاتري در سطح دولت مركزي وجود دارد كه حدود و ثغور تصميمات دانشگاهي را تعيين مي كند.
    مديريت دانشگاه در بريتانيا، دست كم در بخش زيادي از قرن بيستم، در دست دانشگاهيان بوده است، مگر در چند مورد كه محدوديت هايي قانوني براي اختيارات آنان وضع شده است. در ايالات متحده، قدرت، در حد بيشتري، بين دانشگاهيان و هيات امنا تقسيم مي شود؛ در حالي كه قدرت قابل اعمال از طرف ايالت يا دولت فدرال محدودتر است. در بيشتر نقاط اروپاي غربي، اين مسووليت، بين جامعه استادان و ادارات دولتي منطقه اي يا مركزي تقسيم شده است. ليكن در بسياري از كشورهاي اروپايي، مثل بخش «غيردانشگاهي» بريتانيا، به موسسات اختيار خودگرداني بيشتري داده مي شود.
    در عين حال موسسات آموزش عالي دولتي بريتانيا با افزايش فشار بيروني مواجه گرديده اند. هر دو بخش آموزش عالي (بخش دانشگاهي و بخش غيردانشگاهي) تحت تاثير اين فشار قرار گرفته اند، گرچه فشار وارد شده بر موسسات غيردانشگاهي آموزش عالي، در عين حال، با افزايش آزادي عمل قرين بوده است. در اين مورد، بنگاه هاي اقتصادي بخش خصوصي به عنوان الگوي موسسات آموزش عالي پيشنهاد شده اند و از موسسات خواسته شده است كه ضمن تسهيل فرآيند تصميم گيري خود، كارآمدي، كارآيي و مسووليت پذيري خويش را افزايش دهند؛ بنابر رويكرد اقتصادي، نظام كارآمد، نظامي است كه تواني را به وجود مياورد كه بازدهي هاي معيني را در نازل ترين سطوح ممكن داده ها يا هزينه تامين مي كند.
    متاسفانه واقعيت اين است که در اقتصاد بازار آزاد، پول در مركز همه چيز قرار دارد. دامنه استقلال موسسات آموزش عالي در نحوه هزينه كردن منابع مالي خود، بستگي بسيار زيادي به تامين كنندگان آن منابع مالي و نيز رفتاري كه در پيش مي گيرند، دارد. در بريتانيا، مانند اغلب كشورها، دولت بيشتر منابع مالي مورد نياز را براي پشتيباني از عملكرد موسسه آموزش عالي تامين و به طور مستقيم و غيرمستقيم از آموزش عالي حمايت مي كند؛ براي كمك به طرح هاي ساختمان سازي و ديگر طرح هاي مهم اعتبار مي دهد و اعتبارات جاري آموزش و پژوهش هاي پايه اي را تامين مي كند.
    در سال هاي اخير دو دليل عمده باعث افزايش هزينه هاي آموزش عالي و بروز مشكلات مالي براي دانشگاه ها شده است: اول افزايش تعداد دانشجويان و دوم افزايش هزينه اداره دانشگاه ها. از جمله افزايش حقوق كاركنان دانشگاه ها و لزوم خريد تجهيزات گران قيمت. با توجه به اين موارد، هم اكنون كمك مالي دولتي به دانشگاه ها بر مبناي قرارداد اعطا مي شود. موسسات همه ساله بايد تعداد دانشجوياني را كه آمادگي پذيرش آنها را دارند با تعيين هزينه تحصيل پيشنهاد دهند، هر چند كه دانشگاه ها تاكنون براي رعايت اين امر اكراه زيادي نشان داده اند. كمك مالي، تا حدي، به عملكرد گذشته كه با تعدادي شاخص كمي ارزيابي مي شود، بستگي پيدا كرده است. طي ساليان گذشته، توزيع منابع مالي در آموزش عالي ايران نيز بر همين مبنا(يعني تعداد دانشجوياني که در دانشگاه مشغول به تحصيل هستند) صورت مي گيرد.
    
    نتيجه گيري
    اما در مجموع، در زندگي دانشگاهي، عوامل و ابعاد چندي را مي توان به صورت زير مشخص كرد كه مي تواند و بايد موضوع استقلال سازماني باشد:
    1- آزادي عمل در تصميم گيري و اجراي موارد مربوط به انتخاب نوع حکمراني و روش اداره امور
    2- آزادي عمل در تصميم گيري و اجراي موارد مربوط به تعيين اهداف، ماموريت ها، سياست ها و برنامه ريزي ها
    3- آزادي عمل در تصميم گيري و اجراي موارد مربوط به تعيين مدير و هيات مديره (هيات امناء)
    4- آزادي عمل در تصميم گيري و اجراي موارد مربوط به نيروي انساني(معيارهاي استخدام و اخراج هيات علمي و کارمندان)
    5- آزادي عمل در تصميم گيري و اجراي موارد مربوط به تامين درآمد و تعيين منابع درآمدي
    6- آزادي عمل در تصميم گيري و اجراي موارد مربوط به تخصيص و توزيع درآمدها
    7- آزادي عمل در تصميم گيري و اجراي موارد مربوط به تدوين برنامه درسي
    8- آزادي عمل در تصميم گيري و اجراي موارد مربوط به نظام و معيارهاي پذيرش دانشجو
    9- آزادي عمل در تصميم گيري و اجراي موارد مربوط به تعيين و استقرار نظام ارزيابي(عملکرد موسسه و استادان و دانشجويان و کارمندان)
    حال، بحث اين است که آيا دارا بودن استقلال و آزادي عمل در موارد نه گانه فوق، الزاما با تامين مالي دولتي منافات دارد؟ به عبارت ديگر، اگر در کشوري، دولت، تامين کننده اصلي بودجه آموزش عالي باشد، آيا حق دارد که در امور داخلي دانشگاه ها دخالت کرده و مخل استقلال سازماني آنها شود؟ حداقل، تجربه اروپاي غربي و شمالي(و از جمله بريتانيا) نشان دهنده اين است که الزاما اين گونه نيست.
    مثلادر سال 2000 ميلادي، متوسط شاخص هزينه هاي دولتي آموزش عالي به توليد ناخالص داخلي (که ميزان حمايت مالي دولتي از آموزش عالي را نشان مي دهد)، در بين کشورهاي عضو سازمان همکاري هاي اقتصادي و توسعه (OECD) معادل 9/0 درصد بوده است و 19 کشور از 29 کشور عضو اين سازمان عددي برابر يا بزرگ تر از عدد متوسط دارند. به عبارت ديگر، گرايش عمده کشورهاي پيشرفته در تامين هزينه هاي مربوط به آموزش عالي، حضور بخش دولتي است. اين در حالي است که دانشگاه هاي اين کشورها از بيشترين استقلال سازماني نيز برخوردارند.
    پس، اين نظر که لازمه استقلال دانشگاه ها، مستقل شدن آنها از تامين مالي دولت است، يک توهم بوده و الزاما صحيح نيست. در بسياري از کشورهاي دنيا با وجود اينکه دولت، تامين کننده اصلي بودجه دانشگاه هاست، اما در امور سازماني آنها دخالت نمي کند يا دخالت حداقلي دارد. در اين کشورها، حضور دولت در آموزش عالي، بيشتر جنبه نظارتي دارد و مشوق دانشگاه ها در تامين اهداف توسعه اي جامعه، عدالت در دسترسي به آموزش عالي و تضمين کيفيت خدمات دانشگاهي است. از اين رو، مي توان گفت تامين بودجه دانشگاه ها مستمسکي براي دخالت دولت ها در آموزش عالي نيست و تجربه بسياري از کشورها نشان داده است که وابستگي به بودجه دولتي مي تواند همراه با استقلال سازماني
    دانشگاه ها باشد.
    *عضو هيات علمي موسسه پژوهش و برنامه ريزي آموزش عالي

 روزنامه دنياي اقتصاد، شماره 2928 به تاريخ 5/3/92، صفحه 29 (انديشه اقتصاد)